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我国宪法所确立的根本政治制度

作者:韦杨建 时间:2010-05-07

中国特色社会主义政治发展道路是中国共产党带领各族人民,经过长期奋斗和实践找到的正确道路。这条道路最鲜明的特点,就是在政治制度上,实行人民代表大会制度。

人民代表大会制度,概括地说,就是在中国共产党的领导下,由人民和人民的代表按照民主集中制的原则,选举组成全国的和地方的国家权力机关体系,即全国人民代表大会和地方各级人民代表大会,并通过选举产生的国家权力机关,组织国家机构,行使人民当家做主的权利,建设社会主义的国家政权的政治制度。人民代表大会制度是我国的根本政治制度,它集中体现了我国政治制度的特色,是我国社会主义民主政治的伟大实践,充分有效地保证了党的领导、人民当家做主与依法治国三者的有机统一。

胡锦涛总书记在2004年9月15日发表的《在首都各界纪念全国人民代表大会成立50周年大会上的讲话》,进一步明确地强调了我国人民代表大会制度的重要地位,是指导我国政权建设的纲领性文件。胡锦涛总书记指出,人民代表大会制度是我国的根本政治制度。在我国实行人民代表大会制度,是我们党把马克思主义基本原理同中国具体实际相结合的伟大创造,是近代以来中国社会发展的必然选择,是中国共产党带领全国各族人民长期奋斗的重要成果,反映了全国各族人民的共同利益和共同愿望。

一、人民代表大会制度是中国共产党领导中国人民建设新民主主义政权的必然选择

中国共产党从成立之日起就以实现人民当家做主为己任。以毛泽东同志为主要代表的中国共产党人,创造性地把马克思主义基本原理同中国具体实际结合起来,在带领人民为推翻三座大山而浴血奋战的同时,对建立新型人民民主政权及其组织形式进行了长期探索和实践。从第一次国内革命战争时期的罢工工人代表大会和农民协会到第二次国内革命战争时期的工农兵代表苏维埃,从抗日战争时期的参议会到解放战争后期和建国初期各地普遍召开的各界人民代表会议,都是我们党为实现人民民主而进行的探索和创造。我们党深刻总结中国近代政治发展的历程和建立新型人民民主政权的实践,得出了一个重要结论,这就是:新民主主义革命胜利后建立的政权,只能是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政;同这一国体相适应的政权组织形式,只能是民主集中制的人民代表大会制度。早在1940年1月,毛泽东同志在《新民主主义论》中就明确提出,中国“可以采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直到乡人民代表大会的系统,并由各级代表大会选举政府”[1]。1945年4月,毛泽东同志在《论联合政府》中进一步指出:“新民主主义的政权组织,应该采取民主集中制,由各级人民代表大会决定大政方针,选举政府。”“只有这个制度,才既能表现广泛的民主,使各级人民代表大会有高度的权力;又能集中处理国事,使各级政府能集中地处理被各级人民代表大会所委托的一切事务,并保障人民的一切必要的民主活动”[2]。

我国的人民代表大会制度可以说是在彻底废除国民党政权的“国民大会”制度的基础上建立起来的,国民党政权的“国民大会”可以说是整个国民党政权反动统治的政治基础,是“伪法统”的核心依据所在。在全国解放前夕,当国民党反动政权即将全面崩溃之时,蒋介石为了达到保持国民党残余势力以便东山再起的阴谋,曾于1949年1月1日发出了元旦求和文告,提出了愿意与共产党进行和平谈判的建议,但必须以保存伪宪法、伪法统①和反动军队等项条件,作为和平谈判的基础。为了揭露蒋介石玩弄和谈骗局、欺骗人民的反革命阴谋,1949年1月14日中共中央主席毛泽东发表了《关于时局的声明》。在该声明中,毛泽东同志揭露了蒋介石提出和谈建议的虚伪性,指出:“这是因为蒋介石在他的建议中提出了保存伪宪法、伪法统和反动军队等项为全国人民所不能同意的条件,以为和平谈判的基础。这是继续战争的条件,不是和平的条件。”[4]蒋介石之所以提出保存伪宪法、伪法统,实质上企图保持国民党的法统不致中断,以此继续维持地主、买办官僚资产阶级的反动统治。因此,在《关于时局的声明》中,毛泽东同志又针锋相对地提出了废除伪宪法、废除伪法统等八项条件,作为和平谈判的基础。这个声明表达了全国人民决心彻底推翻国民党反动统治,将革命进行到底的要求和愿望,粉碎了国民党反动派妄图保留伪宪法、伪法统以维持其统治的阴谋。因此,废除国民党政府的法律,是我国人民革命的一项重要内容。废除国民党反动政权赖以存在的合法性基础伪“国民大会”,是建立以“人民代表大会”为基础的人民民主政权的必要条件。

1949年9月,新中国成立前夕召开的中国人民政治协商会议第一届全体会议通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》(简称《共同纲领》)。这部具有临时宪法地位的重要文献明确规定,中华人民共和国的国家政权属于人民;人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府。

早在《共同纲领》起草时,对于人民政协与人民代表大会之间的相互关系就进行了认真的讨论,听取了各个方面不同的意见。在讨论中,曾经出现过两种想法:第一种,以为等到了人民代表大会召开之后,就不再需要人民政协这样的组织了;第二种,以为由于各党派这样团结一致,推动新民主主义很快的发展,党派的存在就不会很久了。后来大家在讨论中认为这两种想法是不恰当的,因为他们不合于中国革命的发展和建设的需要。普选的全国人民代表大会的召开,固然还需要一个相当时间,就是在普选的全国人民代表大会召开以后,政协会议还将对中央政府的工作起协商、参谋和推动的作用。在新民主主义时代,既然有各阶级的存在,就会有各党派的存在。旧民主国家的统治者是资产阶级,其所属党派必然是相互排挤,争权夺利。新民主主义的各阶级在工人阶级领导下,虽然各阶级的利益和意见仍有不同之处,但是在共同要求上,在主要政策上是能够求得一致的。人民民主统一战线内部的不同要求和矛盾,在反帝反封建残余的斗争前面,是可以而且应该得到调节的[5]。因此,我们今天的人民代表大会制度,实际上是从建国初期人民政协制度发展而来的,并且在继承发展人民政协制度的同时,保持了与人民政协制度的高度协调和统一,人民政协制度在保证我国的人民代表大会制度的顺利建立和有效运作方面发挥了极其重要的作用。人民政协制度不仅奠定了人民代表大会制度的政治基础,而且还通过《共同纲领》,确立了我国人民代表大会制度的基本宪法框架和制度内涵,为1954年宪法正式确立我国的根本政治制度——人民代表大会制度提供了最可靠和有效的法律保障。

《共同纲领》确立了我国人民代表大会制度的三项最基本的原则,即国家权力属于人民原则、人民代表大会为国家权力机关原则和民主集中制原则。

《共同纲领》第12条规定,中华人民共和国的国家政权属于人民。该规定实质上宣告了新中国为人民主权的国家,而不是像旧中国那样的国民党实行一党专政或者是以党代政。将国家权力建立在人民所有的基础之上,这就保障了中华人民共和国的合法性。

关于人民通过何种组织形式组织国家政权,《共同纲领》第12条明确规定:人民行使国家政权的机关是各级人民代表大会和各级人民政府。各级人民代表大会由人民以普选的方式产生。各级人民代表大会选举各级人民政府。各级人民代表大会闭会期间,各级人民政府为行使各级政权的机关。最高国家政权机关为全国人民代表大会。全国人民代表大会闭会期间,中央人民政府为行使最高国家政权的机关。

《共同纲领》特别强调了国家政权机关开展工作的民主集中制原则。第15条对这一原则的内涵作了详细的说明,即人民代表大会向人民负责并报告工作。人民政府委员会向人民代表大会负责并报告工作。在人民代表大会和人民政府委员会内,实行少数服从多数的制度。各下级人民政府均由上级人民政府加委并服从上级人民政府。全国各地方人民政府均服从中央人民政府。民主集中制原则还适用于处理中央与地方之间的关系。《共同纲领》第16条规定:中央人民政府与地方人民政府间职权的划分,应按照各项事务的性质,由中央人民政府委员会以法令加以规定,使之既利于国家统一,又利于因地制宜。

考虑到建国初期的具体情况,《共同纲领》规定,在普选的全国人民代表大会召开以前,由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权,制定《中华人民共和国中央人民政府组织法》,并付之以行使国家权力的职权。而在普选的全国人民代表大会召开以后,中国人民政治协商会议得就有关国家的根本大计及其他重要措施,向全国人民代表大会或中央人民政府提出建议案。为了保证中国人民政治协商会议的人民性,《共同纲领》第13条规定:中国人民政治协商会议为人民民主统一战线的组织形式。其组织成分,应包含有工人阶级、农民阶级、革命军人、知识分子、小资产阶级、民族资产阶级、少数民族、国外华侨及其他爱国民主分子的代表。

此外,《共同纲领》规定:凡人民解放军初解放的地方,应一律实行军事管制,取消国民党反动政权机关,由中央人民政府或前线军政机关委任人员组织军事管制委员会和地方人民政府,领导人民建立革命秩序,镇压反革命活动,并在条件许可时召集各界人民代表会议。在普选的地方人民代表大会召开以前,由地方各界人民代表会议临时代行人民代表大会的职权。

为了巩固人民民主革命的成果,《共同纲领》还对废除旧法律、制定新法律作出了明确规定。第17条要求:废除国民党反动政府一切压迫人民的法律、法令和司法制度,制定保护人民的法律,制立人民司法制度。

对于国家政权机关的工作作风以及履行自身职责的监督,《共同纲领》也作了明确的规定。例如,《共同纲领》第18条规定:中华人民共和国的一切国家机关,必须厉行廉洁的、朴素的、为人民服务的革命工作作风,严惩贪污,禁止浪费,反对脱离人民群众的官僚主义作风。第19条又规定:在县市以上的各级人民政府内,设人民监察机关,以监督各级国家机关和各种公务人员履行其职责,并纠举其中之违法失职的机关和人员。人民和人民团体有权向人民监察机关或人民司法机关控告任何国家机关和任何公务人员的违法失职行为。

中华人民共和国的成立,标志着中国政治实现了向人民民主的伟大跨越,开辟了中国历史上从未有过的人民当家做主的新纪元,亿万中国人民真正成为国家、社会和自己命运的主人。1953年,在全国范围内进行了中国历史上第一次规模空前的普选,在此基础上自下而上逐级召开了人民代表大会,从而为全国人民代表大会的成立奠定了法律基础和组织基础。1954年9月15日,第一届全国人民代表大会第一次会议在北京召开,标志着人民代表大会制度在全国范围内建立起来。中国人民找到了实现民主权利的制度载体。这是我们国家政治文明发展史上的一个伟大跨越,是中国共产党把马克思主义基本原理同中国具体实际相结合的伟大创造。这次会议通过的《中华人民共和国宪法》明确规定:中华人民共和国的一切权力属于人民;人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会,全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都实行民主集中制。全国人民代表大会的成立和宪法的公布施行,开创了我国人民民主的新纪元。

二、人民代表大会制度的特点

人民代表大会制度作为我国的根本政治制度,从《共同纲领》到现行宪法,其基本的制度框架和内容都是高度一致的。它的精神实质就是人民当家做主,由人民选举的人民代表组成的各级人民代表大会集中行使国家权力,努力为人民服务。

(一)人民代表大会制度是我国的根本政治制度

我国的政治制度是由各种不同的具体政治制度构成的,主要包括宪法制度、共产党依法执政制度、人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作与政治协商制度、中央行政制度、地方行政制度、军事制度、国家元首制度、干部公务员制度、选举制度、民族区域自治制度、特别行政区制度和基层群众自治制度,等等。这一系列具体的政治制度保证了国家政权有效地运作,维护了社会的稳定和繁荣,为中国特色社会主义奠定了坚实的政治基础,全面地保障和促进了社会主义人权事业健康和有序地发展。其中,我国现行宪法所确立的人民代表大会制度,涵盖了我国政治制度的主要方面和重要内容,是我国社会主义民主政治的集中体现,也是我国社会主义现代化建设事业不断得到健康发展的最可靠的政治基础和制度依据。因此,人民代表大会制度是我国的根本政治制度,这种根本性表现在:1.它直接全面地反映了我国国家政权的阶级本质,最充分有效地体现了广大人民群众的意愿和利益需求;2.它最有效地保证了人民行使当家做主的民主权利,最大限度地体现了直接民主与间接民主相结合的社会主义民主原则的基本要求;3.它反映了我国政治生活的全貌,勾画了我国国家制度的基本框架,可以比较好地适应中国共产党作为执政党对国家生活和社会生活实行政治领导的要求,完全符合我国的具体国情;4.它涉及国家政权产生、运行以及巩固的所有环节和方面,能全面反映丰富多彩的国家政权建设的特点,而各种具体制度只能反映我国政治生活的一个侧面。总之,人民代表大会制度作为我国的根本政治制度,是相对于一般政治制度来说的,人民代表大会制度作为我国政治制度的核心内容,与其他各种政治制度一道,共同奠定了具有中国特色的社会主义民主政治的制度基础。

(二)民主集中制是人民代表大会制度的组织和活动原则

民主集中制的思想最初由马克思主义创始人针对党的组织建设提出,而明确提出该概念的是列宁。列宁首先在建党理论中提出民主集中制,后来在国家制度建设中也经常提到,大多在针对地方自治、反对官僚主义和无政府主义时提及。中国共产党的领导人很早就把民主集中制作为政权建设的组织原则。1937年,毛泽东同志首次系统地论述了民主集中制的意义,我国1954年宪法正式将民主集中制作为国家政权组织的原则。民主集中制原则作为我国政权组织形式的组织原则,具体表现为:1.在人民与人大的关系中,全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由人民直接或间接选举产生,对人民负责,受人民监督。2.国家行政机关、审判机关和检察机关由人民代表大会产生,向它负责,并接受它的监督。3.中央和地方的国家机构的职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性和积极性的原则。4.人民代表大会本身实行合议制。即人民代表大会在讨论和决定问题时充分发扬民主,实行少数服从多数的原则。但需要注意的是,在处理民主与集中的关系时,不能错误地将“民主基础上的集中”解释为“集中正确意见”,也不能错误地把“集权指导下的民主”演变为“集权民主制”。邓小平同志曾经在《在扩大的中央工作会议上的讲话》一文中指出:“民主集中制执行得不好,党是可以变质的,国家也是可以变质的,社会主义也是可以变质的。”[6]

(三)全国人民代表大会及地方各级人民代表大会是我国的各级国家权力机关

我国现行宪法规定:全国人民代表大会是最高国家权力机关;地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。全国人民代表大会及地方各级人民代表大会作为国家权力机关,是人民代表大会制度的组织基础,是我国政权建设中最重要的国家机构。

1.全国人民代表大会及其常务委员会。

根据现行宪法和立法法的规定:全国人民代表大会由省、自治区、直辖市和军队选出的代表组成。全国人民代表大会每届任期五年。全国人民代表大会行使下列职权:(1)修改宪法;(2)制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律;(3)监督宪法实施;(4)选举中华人民共和国主席、副主席,全国人大常委会组成人员,国务院总理,中央军事委员会主席,最高人民法院院长,最高人民检察院检察长等国家机构领导人;(5)审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况以及国家的预算和预算执行情况的报告;(6)改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的法律和决定;(7)批准省、自治区和直辖市的建制,决定特别行政区的设立及其制度;(8)行使决定战争和和平等应当由最高国家权力机关行使的其他职权。

全国人民代表大会常务委员会是全国人民代表大会的常设机关,在全国人大闭会期间,行使最高国家权力,对全国人民代表大会负责并报告工作。全国人民代表大会常务委员会由委员长,副委员长若干人,秘书长,委员若干人组成。全国人民代表大会常务委员会每届任期同全国人民代表大会每届任期相同,它行使职权到下届全国人民代表大会选出新的常务委员会为止。全国人民代表大会常务委员会行使下列职权:(1)解释宪法,监督宪法的实施;(2)制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律;在全国人民代表大会闭会期间,对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改,但是不得同该法律的基本原则相抵触;解释法律;(3)在全国人民代表大会闭会期间,审查和批准国民经济和社会发展计划、国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案;(4)监督国务院、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作;(5)撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令;撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议;(6)在全国人民代表大会闭会期间,决定部长、委员会主任、审计长、秘书长,中央军事委员会其他组成人员的人选;任免最高人民法院副院长、审判员、审判委员会委员和军事法院院长;任免最高人民检察院副检察长、检察员、检察委员会委员和军事检察院检察长,并且批准省、自治区、直辖市的人民检察院检察长的任免;(7)决定驻外全权代表的任免;决定同外国缔结的条约和重要协定的批准和废除;(8)规定军人和外交人员的衔级制度和其他专门衔级制度;规定和决定授予国家的勋章和荣誉称号;决定特赦;(9)在全国人民代表大会闭会期间,如果遇到国家遭受武装侵犯或者必须履行国际间共同防止侵略的条约的情况,决定战争状态的宣布;(10)决定全国总动员或者局部动员;决定全国或者个别省、自治区、直辖市的紧急状态以及行使全国人民代表大会授予的其他职权。

2.地方各级人民代表大会及其常务委员会。

根据现行宪法、地方组织法的规定,省、直辖市、自治区、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会,县级以上的地方各级人民代表大会设立常务委员会。地方各级人民代表大会及常委会每届任期五年。地方各级人民代表大会在本行政区域内,保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行;依照法律规定的权限,通过和发布决议,审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划。县级以上的地方各级人民代表大会审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们的执行情况的报告;有权改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会不适当的决定。省、自治区、直辖市,省、自治区所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会,有权根据本行政区域政治、经济、文化等特点,制定地方性法规。地方各级人民代表大会分别选举并且有权罢免本级人民政府的省长和副省长、市长和副市长、县长和副县长、区长和副区长、乡长和副乡长、镇长和副镇长。县级以上的地方各级人民代表大会选举并且有权罢免本级人民法院院长和本级人民检察院检察长。选出或者罢免人民检察院检察长,须报上级人民检察院检察长提请该级人民代表大会常务委员会批准。县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项;监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作;撤销本级人民政府的不适当的决定和命令;撤销下一级人民代表大会的不适当的决议;依照法律规定的权限决定国家机关工作人员的任免;在本级人民代表大会闭会期间,罢免和补选上一级人民代表大会的个别代表。省、自治区、直辖市,省、自治区所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会常务委员会,在本级人民代表大会闭会期间,有权根据本行政区域政治、经济、文化等特点,制定地方性法规。

三、人民代表大会制度在我国政权建设中发挥了重要的作用

自1954年宪法正式确认人民代表大会制度55年以来,人民代表大会制度不断得到巩固和完善,在保障人民行使当家做主的民主权利、巩固社会主义性质的国家政权等方面显示出强大的生命力和巨大的优越性。

第一,人民代表大会制度保障了人民当家做主。人民通过普遍的民主选举,产生自己的代表,组成各级人民代表大会,各级人民代表大会都对人民负责、受人民监督,有力地保证了全国各族人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督,享有宪法和法律规定的广泛的民主、自由和权利。

第二,人民代表大会制度动员了全体人民以国家主人翁的地位投身社会主义建设。人民代表大会制度广泛调动了人民群众建设社会主义的积极性、主动性、创造性,把全国各族人民的力量凝聚起来,在中国共产党领导下,团结一心,艰苦奋斗,有领导、有秩序地朝着国家的发展目标前进。

第三,人民代表大会制度保证了国家机关协调高效运转。人民代表大会作为国家权力机关统一行使国家权力,实行民主集中制,集体行使职权,集体决定问题;国家行政机关、审判机关、检察机关由人民代表大会产生,对它负责、受它监督,合理分工、协调一致地工作,保证了国家统一有效地组织各项事业。

第四,人民代表大会制度维护了国家统一和民族团结。在中央统一领导下,合理划分中央和地方的职权,充分发挥中央和地方两个积极性;各少数民族聚居的地方实行区域自治,巩固和发展平等团结互助的社会主义民族关系,实现全国各族人民的大团结。

55年来的历程充分证明,人民代表大会制度是符合中国国情、体现中国社会主义国家性质、能够保证中国人民当家做主的根本政治制度,也是党在国家政权中充分发扬民主、贯彻群众路线的最好实现形式,同国家和人民的命运息息相关。这个制度健康发展,人民当家做主就有保障,党和国家的事业就顺利发展;这个制度受到破坏,人民当家做主就无法保证,党和国家的事业就会遭受损失。长期以来,全国各族人民通过人民代表大会制度牢牢地把国家和民族的前途命运掌握在自己手中,这是我们国家和人民能够经得起各种风浪、克服各种困难、沿着社会主义道路前进的可靠制度保证,也是我们全面建设小康社会、实现中华民族伟大复兴的可靠制度保证。坚持和完善人民代表大会制度,走中国特色的政治道路,我们必定能为发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明提供可靠的保证,为人类的政治文明、制度文明的发展作出自己的贡献。
[参考文献]
[1] 毛泽东选集:第2卷[C].北京:人民出版社,1991:677.
[2] 毛泽东选集:第3卷[C].北京:人民出版社,1991:1057.
[3] 中国人民大学法律系国家与法权理论教研室理论小组、资料室.国家与法的理论学习资料[Z].1982:4.
[4] 毛泽东选集:第4卷[C].北京:人民出版社,1991:1388.
[5] 周恩来.关于《中国人民政治协商会议共同纲领》草案起草的经过和纲领的特点——在中国人民政协全体会议上的报告摘
要[J].新华月报,1949,(1).
[6] 邓小平文选:第1卷[C].北京:人民出版社,1994:303.

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